מה קהילת המודיעין יכולה ללמוד מתרבות התחקירים בעולם התעופה?
תחקירים לאחר כשלים בהתנהלותה של קהילת המודיעין הם פרקטיקה נפוצה וידועה. תחום נוסף שבו תרבות התחקירים נהוגה הוא עולם התעופה בו נערכים תחקירי בטיחות על תקריות ותאונות תעופה. אמנם העיקרון בשני התחומים זהה, אך לפי מאמר1 שיצא בימים אלו בכתב העת "International Journal of Intelligence and CounterIntelligence", פרי עטו של טוני אינגסון2, קהילת המודיעין יכולה להפיק תועלת מלמידה של שיטת תחקירי הבטיחות בתחום התעופה.
כותב המאמר מציע לאמץ את השיטה של גוף עצמאי בסגנון ובמבנה של ה-NTSB שממונה על חקירה של תקריות וליישמה בקהילת המודיעין. גוף שכזה יכול להיות בעל תפקיד יותר משמעותי ופרואקטיבי מזה של המערכת הקיימת כיום להתמודדות עם תקריות מודיעיניות. בנוסף, התמקצעות בתאונות ותקריות כשגרה היומיומית-מבצעית של גוף חוקר, מאפשרת את הסרת העול של תיאום והובלת תחקירים מהגופים בקהילת המודיעין ופינוי זמן לפיקוח שגרתי על ידם.
התועלות האפשריות מכך לקהילת המודיעין הן, מעבר לחידוש של ההתייחסות לתחקיר כמקצוע, שיפור ההתייחסות לתקריות קלות בקהילת המודיעין בשלב המוקדם שלהן ומניעה של מחלוקות כאשר מדובר בתחקירים על אירועים משמעותיים. תועלות אלו תואמות לשתי הבעיות המרכזיות בתרבות התחקירים בעולם המודיעין כפי שתיאר זאת המאמר:
1. תקריות מודיעיניות קלות או כאלו שנמנעו ברגע האחרון טרם הפכו לחמורות, מטופלות בדר"כ באופן פנים ארגוני או בשיתוף בין-ארגוני מוגבל. דרך התנהלות שכזו עלולה להוביל להחמצה של הזדמנויות שנועדו למנוע החמרה של האירוע. זאת להבדיל מהמקרה שבו מתרחשת תקרית תעופה מינורית. בעולם התעופה תקרית כזו חייבת להיות מדווחת לגוף עצמאי אשר יחקור אותה תוך כדי פיתוח אמצעים פרואקטיביים למניעת חזרה על אירוע דומה, כפי שיפורט בהמשך הזרקור.
2. הגופים החוקרים את הכשלים המודיעיניים באירועים חמורים אינם עצמאיים כמו ה-NTSB (המועצה הלאומית לבטיחות בתעבורה). דבר המוביל לקונפליקטים בין בעלי אינטרסים שונים בארגונים ולחוסר אמון בתוצאות התחקיר. בנוסף, גופים אלו מתאפיינים בפאסיביות.
הפתרונות שנמצאים בתרבות התחקירים בעולם בטיחות התעופה
תרבות התחקירים בעולם התעופה גם היא סבלה מאותן הבעיות שהוזכרו לעיל, שמתאפיינות בפוליטיזציה, במחלוקות ובמחסור בגוף עצמאי חוקר. להבדיל מקהילת המודיעין, עולם התעופה הצליח לפתח מנגנון שהוביל להקמת כלי יעיל לחקירות ולמניעה של כשלי בטיחות חמורים. ניתן לראות גם את ההוכחה לכך בנתונים הבאים: 1946 – 1300 מקרי מוות מתוך 100 מיליון בני אדם שהשתמשו בתעופה המסחרית.
1994-1996 – ירידה - 45.7 מקרי מוות.
2017 – הנתון מגיע ל-0.3 מקרי מוות ל-100 מיליון מוטסים.
את הנתונים המרשימים האלו ניתן לזקוף בין השאר לזכות שני גורמים מרכזיים בתרבות התחקירים בבטיחות התעופה המביאים בסופו של דבר לגישה פרואקטיבית ויעילה:
- החקירות מנוהלות ע"י גוף עצמאי ה-(3NTSB) שמתמקד בזיהוי שורש הבעיות/תקלות במטרה לפתח טכנולוגיות, פרוצדורות ורגולציות שימנעו הישנות של התקרית.
- גם חקירות של אירועים בקנה מידה מצומצם יחסית מתבצעות ע"י ה-NTSB, דבר המאפשר זיהוי של הסכנות לפני שהן מתפתחות לכדי אירוע חמור
כיצד גורמים אלו באים לידי ביטוי בשיטת התחקירים שמוביל ה-NTSB?
- במקרה של התרחשות תאונת אוויר משמעותית – הטייס מחויב לדווח באופן מיידי ומהיר ל-NTSB.
- הפעלה של 4Go Team באופן מיידי. צוות זה מורכב מחוקרים שנמצאים בכוננות לאירועים מסוג זה.
- ה-Go Team מורכב מחוקר אחראי ומומחים בזירות שונות כגון: בקרת תעופה, מטאורולוגיה, מערכות, תחזוקה ועוד.
- אירועים בעלי פוטנציאל לנזק משמעותי נחקרים באופן דומה לתאונות תעופה רציניות. חקירות אלו מובילות לעיתים להשלכות על חברות התעופה דוגמת קרקוע של מטוסים ותיקונים נדרשים.
היתרונות שיש לגוף עצמאי חוקר אל מול יחידה פנימית חוקרת בכל סוכנות מאפשרים לו להגיע לסקירה עצמאית וכנה. ראשית, תמיד קיים החשש ללחץ פנים ארגוני או הטיה בשל השייכות לארגון שמצוי תחת חקירה. שנית, היכולות של יחידה פנימית נפרדת לכל סוכנות, בהכרח יהיו חלשות יותר מאלו שיהיו לגוף יחיד שמרכז את החקירות ומתמקצע בהן.
כיצד ניתן ליישם את השיטה בקהילת המודיעין?
- המבנה המחלקתי של ה-NTSB שמאפשר התמחות בתחומי מומחיות שונים הוא שיטה שכדאי לאמץ בקהילת המודיעין. שיטה זו תאפשר הפרדה בין חקירות בתחומים שונים כגון מודיעין מסכל, טרור וכדומה. נוסף על כך, המבנה המדורי שנהוג ב-NTSB רלוונטי גם בהקשר המודיעיני כך שניתן להקים מדורים שיתמחו בהיבטים טכניים (כשלים בציוד תקשורת או תקריות הקשורות לסייבר); בהיבט האנושי (ריגול) וכד'. כך, ה-Go Team שממונה על חקירות מודיעיניות יהיה מורכב לפי אופי המקרה שנחקר.
- לאחר הקמת צוות החקירה, הגורמים הרלוונטיים (הסוכנויות הנוגעות בדבר וה-ODNI) יוזמנו להשתתף ולשלוח את נציגיהם. בדומה לחקירות בתחום התעופה, הנציגים יהיו מנועים מלהעביר מידע מן החקירה לארגון המקור שלהם, כל עוד החקירה מתרחשת.
- שימוש בשיטות מובנות ומתוקננות למציאת הסיבות של התקרית שנוהגות בתחום בטיחות התעופה. למשל, שיטת ה-AcciMap שבאמצעותה ניתן לבצע הפרדה בין פאקטורים שונים שתרמו לתקרית בכל הרמות של המערכת שבה התרחשה התקרית. בנוסף, שיטה זו יודעת ללמוד את האינטראקציות בין מערכות טכניות, קבלת החלטות אנושית, זרימת מידע וחקיקה.
- לאחר קביעת הסיבות לתקרית, גוף זה יכול להעביר את המלצותיו לסוכנויות הקשורות או לגופי המחוקקים. ה-ODNI יכול להחליט כיצד לפעול בהמשך להמלצות אלו, כפי שעושה רשות התעופה הפדראלית. כמו כן, כפי שהמסקנות מהחקירות של ה-NTSB זמינות לכל גורמים הרלוונטים, כך גם המסקנות של החקירות על תקריות מודיעיניות יכולות להיות משותפות בקרב כל קהילת המודיעין, כולל וועדות משקיפות בקונגרס.
סיכום ומסקנות
לטענת כותב המאמר הקמה של גוף עצמאי ובלתי תלוי בגופים הנחקרים היא קריטית להצלחה של תרבות התחקירים בכל ארגון, ובכלל זה ארגוני מודיעין. גוף עצמאי כמו ה-NTSB שקיים בארה"ב ומצליח להוביל תרבות תחקירים עצמאית ופרואקטיבית שמראה גם תוצאות, יכול להיות רלוונטי גם בקהילת המודיעין האמריקאית.
נציין כי המצב בישראל מזכיר במידה מה את המקרה שתואר במאמר שמציג את הסוגיה בהיבט האמריקאי. גם בישראל, קיים גוף שממונה על חקירות עצמאיות ובלתי תלויות לנושא חקירת אירועי בטיחות בכל סוגי התעופה – המשרד לחקירות תאונות ותקריות בתעופה. עם זאת, המשרד כפוף למשרד התחבורה, להבדיל מה-NTSB שנחשב לגוף פדרלי שכפוף לממשל הפדרלי. בנוסף, גם בישראל לא קיים גוף שמרכז את התחקירים על תקריות בקהילת המודיעין הישראלית, ותחקירים נערכים בדרך כלל בתוך הגופים ועל ידם, להוציא כשלים מערכתיים שהובילו לעתים לכינון ועדות אד הוק שקיימו בדיקה חיצונית. תרבות זו עלולה לפגוע ביעילות התחקירים. על אף שעולם התעופה איננו העתק של עולם המודיעין, נראה שיש הגיון רב להמשיך ולחקור את הרלוונטיות והישימות של המודל שהוצג בזרקור זה בקהילת המודיעין הישראלית. זאת במקביל לקיומן של מחלקות בקרה וביקורת בארגונים השונים ובמסגרת מבקר המדינה. גוף חדש כזה עשוי להיות גוף כלל קהילתי, כדי להבטיח למידה רוחבית מירבית.
הערות:
- Ingesson, T. (2021). Beyond Blame: What Investigations of Intelligence
Failures Can Learn from Aviation Safety. International Journal of
Intelligence and CounterIntelligence, 1–16.
https://doi.org/10.1080/08850607.2021.1924102
- טוני אינגסון הוא מרצה בכיר במחלקה למדעי המדינה באוניברסיטת לונד שבשוודיה.
- המועצה הלאומית לבטיחות בתעבורה בארה"ב.
- צוות חוקרים.
