חקירת הכישלון המודיעיני של מתקפת ה-7 באוקטובר על ישראל

תאריך: 25/02/2024
למסמך המלא בקובץ PDF

כללי

הנייר מציע מסגרת לחקירת הכישלון המודיעיני של ישראל, באי מתן התרעה על מתקפת הפתע של חמאס ב-7 אוקטובר, 2023.

זהו נייר מסדר שני. הוא מציג מסגרת רחבה וקונקרטית של כלל הסוגיות שיש לבחון ואינו עוסק ישירות בחומרים מודיעיניים הנוגעים לכישלון.

לנייר ארבעה חלקים. ראשית, הוא מציג מודלים עיקריים של חקירות שנוהלו סביב כישלונות מודיעיניים בארץ והמתחים העיקריים בחקירות של כישלונות מודיעיניים. שנית הוא מציג מתודולוגיה אפשריות לחקירה שכזו. בחלקו השלישי, שיפורסם בשלב מאוחר יותר, תוצג מסגרת אפשרית לחקירה: שאלות כלליות על איסוף, מחקר והפצה, ושאלות מאורגנות לפי נושאים מהותיים כגון שאלות מתודולוגיות ארגוניות. זהו ניסיון ראשוני לארגן את השאלות וברור כי יהיה צורך לפתחו ככל שהחקירה תתקדם ותתבררנה סוגיות נוספות.  בחלקו הרביעי, הוא יכלול שאלות כלליות הנוגעות להמלצות אפשריות.

הנייר מציג יריעה רחבה. ככל שתתנהלנה חקירות, הן יכולות לעשות שימוש ברכיבים מן ההצעה, למשל בכפוף לסוג החקירה או היקף המנדט שיינתן לה.

1) מודלים של ועדות חקירה ומתחים עיקריים[1]

ניתן לקטלג ועדות חקירה של כישלונות מודיעיניים במספרן אופנים.

דרך אחת היא להבינן כמכשיר לשיפור תפקוד המודיעין, כגון ייעול וארגון כללי, או חלוקת גזרות בין ארגוני מודיעין כמו הבדיקה שביצע שאול אביגור בהוראת בן גוריון בעניין מבנה קהילת המודיעין (מזכר אביגור מ־1957), ועדת ידין שרף (1963) או הועדות שהוקמו על ידי ועדת ראשי השירותים (ור"ש) ב־1999 וב־2004 בניסיון להגדיר את חלוקת הסמכות והאחריות בין ארגוני המודיעין בישראל, בהמשך לדו"ח מבקר המדינה מ־1999.

דרך נוספת היא לסווג את ועדות החקירה לפי סוגיהן ומקור הסמכות המשפטי שלהן, כמו ועדות חקירה ממלכתיות שקמו מכוח חוק ועדות החקירה, התשכ"ט-1968, ועדות חקירה פרלמנטריות שקמו מכוח חוק יסוד: הכנסת, ועדות בדיקה ממשלתיות שקמו מכוח חוק הממשלה, התשס"א, או ועדת חקירה לפי חוק השיפוט הצבאי תשט"ו-1955.

דרך שלישית היא להבין חקירות כמנגנון לבחינת עמידה בסטנדרטים, נהלים או חוקים, כפי שמקובל למשל לנהל מבקר המדינה לפי חוק מבקר המדינה, תשי"ח-1958.

חשוב לחדד כי לרוב יש הבדל בין חקירות פנימיות בדרגי עבודה לבין ועדות ברמה הלאומית. הראשונות, הועדות הפנימיות, בוחנות תהליכי עבודה, או שאלות קונקרטיות (כגון: האם מקור מסוים הוא אמין). ועדות או בדיקות ברמה הממלכתית (ועדת חקירה ממלכתית, ממשלתית או כזו הממונה על ידי הכנסת וכן בדיקות של מבקר המדינה) בוחנות לרוב את מכלול הסוגיות לרבות שאלות ברמה הלאומית כגון מבנה קהילת המודיעין והפיקוח עליה. ההצעה למטה כוללת מנעד רחב שיכול לשמש ועדות בדרגים שונים ואף לשמש בסיס למחקרים מחוץ לגופי ממשלתיים, כמו מחקרים אקדמיים.

מתחים

על אף שניתן לקטלג את החקירות הללו בצורות שונות, כל החלטה באשר לבחינת כשלון של המודיעין הממלכתי, עומדת בפני מספר מתחים.[2]
1. מועד החקירה: מידי או מאוחר יותר. חקירה מהירה עשויה להביא לתיקון ליקויים באופן מידי (הנדרשים לעתים בנסיבות בהן העימות הצבאי נמשך), ומסייעת בביסוס הלגיטימציה של הרשויות בעיני הציבור, בכך שהן מאותתות כי האחרונות פועלות לתיקון ליקויים. מאידך, בחקירה הסמוכה מאד לאירוע המידע עשוי להיות חלקי, וזאת מטעמים של הגבלה עצמית (כמו ברצון לשמור על מקורות מודיעין פעילים) או נוכח קושי בהבנת מלוא התמונה של הצד שכנגד. בנוסף, חקירתם של אנשי מודיעין פעילים תקשה עליהם ועשויה לצור אתגרים פנים-ארגוניים ובין ארגוניים. כך, החליט ראמ"ן ב־1974 לא לחקור את הכשל באי מתן ההתרעה למלחמת יום הכיפורים, מכיוון שהיא הייתה עשויה לפגוע בפעילות הארגון שהייתה "שיקום המערכת המודיעינית שהייתה חבולה, חסרת ביטחון וסבלה מחוסר אמון מצד מפקדי הצבא".
חקירה מאוחרת עשויה להיות מקיפה יותר, מכיוון שתהיה משוחררת מעיסוק במקורות ולא תאיים באותה מידה על התפקוד היומיומי של ארגוני המודיעין. לעתים דרגים פוליטיים מעדיפים לדחות חקירה שעשויה לפגוע בהם. כך, למשל, הנשיא רוזוולט דחה את החקירה מטעם הקונגרס האמריקאי של כישלון המודיעין להתריע על המתקפה היפנית על פרל הרבור ב־1941, בשל החשש כי חקירה מקיפה תפגע בו פוליטית בשנים שלפני הבחירות לנשיאות ב־1944. מאידך, חלוף הזמן מייצר קשיים משלו ועשויים לצוץ קושי בגביית עדויות מגורמים שהיו מעורבים באירועים. חלק מן החקירות של כישלונות מודיעיניים נוהלו עשרות שנים לאחר האירוע. כך, למשל, הוועדה האמריקאית האחרונה שבדקה את הכשלים סביב אירועי פרל הרבור הגישה את מסקנותיה ב־1995 — 54 שנים לאחר ההתקפה היפנית שם. בנוסף, ארגוני מודיעין מעדיפים פעמים רבות לדחות את החקירות, מכיוון שהן עלולות לפגוע בתפקודם היומיומי. הדבר נכון במיוחד לגבי חקירות חיצוניות, העשויות להביא "לכיבוס הכביסה המלוכלכת" בפומבי ולחשוף את ארגוני המודיעין ללחצים חיצוניים.
מענה אפשרי ליישוב המתח הוא ניהול חקירה מיידית בגזרות בהן הדבר מתאפשר, אך לבצע איסוף חומר מקיף ככל שניתן גם בשאלות מחוץ לחקירה המיידית, כדי ששאלו יוכלו לשמש חוקרים בעתיד. דגש מיוחד לחומרים שצפוי כי יאבדו בחלוף הזמן כמון גביית עדויות מגורמים רלוונטיים, השלמת עצי מבנה של גופים רלוונטיים וכד'.

2. אופי החקירה: משפטי או כמו משפטי (Quasi-Judicial) או שתפני (Collaborative).
תהליך כמו־שיפוטי דומה לתהליך שיפוטי המתנהל בבית משפט. מקור הסמכות לחקירה הוא דבר חקיקה; את החקירה מובילים שופטים; יש הישענות על עדויות של עדים באופן דומה לעדויות בבית משפט; ואלה החוששים מהפללה מיוצגים על ידי עורכי דין. בתהליך כזה יש מקום חשוב לפרוצדורה, לרבות עמידה מדוקדקת על זכויותיהם של העדים. תהליך שיתופי הוא פחות פורמלי ומדגיש את הצורך בשיתוף מלא במידע, לרבות מידע שעשוי להצביע על הכשלים של מי שמוסר אותו. מרכיב חשוב בתהליך השיתופי הוא יצירת מרחב בטוח לעדים, למשל בהבטחה ברורה כי לא יינזקו מעדותם. במקרים מסוימים התהליך אינו כולל משפטנים בכוונה תחילה, וזאת כדי להגיע לתמונה מדויקת ככל הניתן של הכישלון המודיעיני. דוגמה לתהליך שיתופי היא ועדת האמת וההשלמה שהוקמה בדרום אפריקה אחרי שינוי המשטר שם ב־1994. העדים — רבים מהם אנשי שירותי הביטחון — נדרשו לספק את מלוא המידע על מעשיהם, תוך הבטחה כי לא יועמדו לדין גם על מעשים חמורים ביותר, כל עוד ישתפו את הוועדה בכל המידע שברשותם. תהליך כמו־שיפוטי מתאים יותר לחקירה שיעדה ענישתי, בעוד שחקירה שָתְפנית מתאימה יותר לחקירה מקצועית. המתח בין שני תהליכי חקירה אלה נובע, בין היתר, מכך שמנגנון כמו־שיפוטי יוצר תמריצים לשחקנים שונים לספק מידע שמרחיק אותם מאשמה. בנסיבות אלו עשויים להיווצר עיוותים בתמונת המציאות, ועמם הבנה לא נכונה של הסיבות לכישלון המודיעיני.

3. רוחב היריעה המהותי מעבר למודיעין: חקירה נפרדת למודיעין, או כחלק ממכלול רחב יותר. שני המכלולים הקרובים הם הקומה המדינית והקומה האג"מית. כידוע, ועדת אגרנט (1973) בחנה את "המידע, בימים שקדמו למלחמת יום-הכיפורים על מהלכי האויב וכוונותיו לפתוח במלחמה," ואת "ההיערכות וההחלטות של הגורמים הצבאיים והאזרחיים המוסמכים לכך, בקשר למידע האמור", אך לא בחנה את הדרג המדיני. ועדת וינוגרד, לעומתה הוסמכה לבדוק את "דרג המדיני - התנהלות הדרג המדיני בכל הנוגע לניהול המערכה…מן ההיבט המדיני, הצבאי והאזרחי." המכלולים הלו מקיימים כמובן זיקה לרבות השאלה לגבי מקומו של המודיעין בתהליכי קבלת ההחלטות בדרג המדיני.

4. רוחב היריעה בתחומי המודיעין: עיסוק בליבה המודיעינית (איסוף המחקר וההפצה)  או גם שאלות במעגלים רחבים יותר לרבות: שאלות הנוגעות למבנה קהילת המודיעין,  הזיקה בין המודיעין לבין הדרגים המבצעיים ובין ארגוני המודיעין השונים, ההגנה של אמ"ן על מתקניו בתרחיש של מתקפה. בנוסף, האם נדרש לחקור את ההערכות לגבי שחקנים נוספים שהצטרפו לעימות (חיזבאללה? ח'ותים? מיליציות פרו-אירניות בעיראק? איראן?).

5. מסגרת הזמן הנחקרת: כך למשל במקרה שלנו נדרש להחליט אם יש לבחון את התמונה מאז עליית החמאס לשלטון בעזה ב־2007, או מאז סבב הלחימה האחרון מול הארגון ב־2021? האם יש לכלול גם את תקופת הלחימה לאחר ההפתעה? למשל, לבחון את מידת ההבנה שלנו את השתתפותם של הח'ותים?

6. מידת החשיפה של החקירה ושל ממצאיה. כידוע, ועדת אגרנט פרסמה דו"חות ביניים וכן הותירה חלקים מסווגים לאורך שנים ארוכות.

7. מתחים אלה מתחדדים נוכח אינטרסים פוליטיים ארגוניים ובין ארגוניים וכן המתח בין דרג נבחר לבין דרג מבצע.

2) מתודולוגיה ואופן הביצוע

חלק ניכר מן החקירות של כישלונות מודיעיניים כוללים מבנה משולש:
1. מה הייתה המציאות? (במקרה שלנו, למשל: מה היו היעדים האסטרטגים והצבאיים של חמאס? מה היו היכולות של הארגון?)
2. כיצד המדינה המופתעת (ובייחוד שירותי המודיעין שלה) הבינה את המציאות טרם ההפתעה המודיעינית?
3. ליבת החקירה: מה הסיבות לפער בין הבנתה של המדינה המופתעת את המציאות, ומה שאירע בפועל? סיבות אלו יכולת להיות, בין היתר: אסופיות (למשל: לא בוצע איסוף נכון), מחקריות (למשל: אי הבנה עמוקה של חמאס, כשל הדמיון), ארגוניות (למשל: היעדר תיאום בין ארגונים), אישיות (הטיות פסיכולוגיות של אנשים במערכת, רשלנות, אי עמידה בסטנדרטים), או מתודולוגיות (למשל: תהליך מחקרי תת-אופטימלי).

גישה אחרת מכירה בכך שהחקירה, בוודאי בסמיכות לאירוע, תתקשה להביא את מלוא התמונה של יעדי הצד המפתיע. בנסיבות אלה, יש להתמקד במידע איסופי ובצמתים מחקריות בהן ניתן היה לדייק את התמונה והביא להתרעה מדויקת.

אופן ביצוע העבודה

תהליך העבודה ברוב ועדות החקירה כולל:
1. האויב: גיבוש הבנה כללית של יעדי האויב ואופן הפעולה שלו כפי שהם מובנים כעת.
2. התמונה שנבנתה בצד הכחול:
      א. איסוף וניתוח של הידיעות שהיו בידי החוקרים.
      ב. איסוף וניתוח של התוצרים המחקריים במובן הרחב ביותר. דגש על צמתים חשובים כמו הערכות שנתיות או ניתוח של סבבי לחימה קודמים, אך גם שימת לב לתוצרי יסוד כמו סקירות בסיסיות.
      ג. הבנת התהליכים המודיעיניים כגון החלטות על הקצאת אמצעי איסוף, האופן בו נבנתה תמונת המודיעין וכד', זאת, במגוון דרכים לרבות ראיונות עם גורמי איסוף, מחקר, הפצה, דרג צבאי מבצע, דרג מדיני.
      ד. איתור חומרים נוספים המשקפים את פעולות גורמי המודיעים לרבות: סיכומי דיונים, הקלטות של דיונים ושיחות טלפון, מסרונים, וואטסאפ.
      ה. מידע המשקף הלך רוח כללי בקרב גורמי מודיעין, הצמרת המדינית ואף הציבור (למשל: בסוגיות כמו הערכות כלליות של האויב) לרבות בראיונות לתקשורת, סקרים, תוצרים תרבותיים.
      ו. פקודות הקבע והנהלים של הארגונים השונים.
      ז. מסמכים המשקפים פרויקטים מרכזיים (כמו הגדר).
3. ניתוח הסיבות לפער האסופי, המחקרי ובהיבטי הפצה, ככל שהיה כזה, לרבות ממדים מבניים, מתודולוגיים, פסיכולוגים, התנהגותיים, ותרבותיים.



המחבר מודה לתא"ל (מיל.) יוסי קופרווסר, דודי סימן טוב, שירה ברביבאי-שחם, פרופ' שלמה שפירא פרופ' יואב גלבר, ד"ר אופק רימר, שרית שפירא ד"ר עופר גוטרמן, ואלון ששון על הערותיהם על גרסאות קודמות של נייר וכן לשי יגר גרנות ושירה כהן על סיוע מחקרי.

[1] להרחבה בנושא של ועדות חקירה בנושאי חוץ וביטחון לרבות סוגיות מודיעיניות ראה: Thomas, Owen D., Margot Tudor, and Catriona Pennell. "Public inquiries into conflict and security: Scandals, archives, and the politics of epistemology.2024. " The British Journal of Politics and International Relations (2024): https://doi.org/10.1177/1369148123122147
[2] להרחבה בעניין המתחים העולים בחקירות של כשלונות מודיעינים ראה: Ehud Eiran (2016) The Three Tensions of Investigating Intelligence Failures, Intelligence and National Security, 31:4, 598-618.

אולי יעניין אתכם לקרוא גם

"התפללו למען נעמה" – קמפיין לוחמת המידע של רוסיה נגד ישראל

לפני מספר שנים נעצרה ברוסיה נעמה יששכר, מטייל ישראלית. לכאורה מעצר מקרי אולם למעשה חלק ממבצע השפעה רוסי על ישראל ששילב מהלכים תקשורתיים (בישראל וברוסיה) ומאמצים נוספים לתכליות דיפלומטיות אסטרטגיות. במאמר מנותחת פרשת יששכר כקמפיין השפעה אינפורמטיבי-פסיכולוגי במסגרת לוחמת המידע הרוסית נגד ישראל.  במסגרת זו מוצג האופן בו הצליחו הרוסים להשפיע על סדר היום התקשורתי הישראלי תוך שמירה על מרחב הכחשה לפעילותם. בסופו של דבר, גם אם מבצע השפעה זה לא הביא לרוסיה את ההישגים שקיוותה להם ואף חזר אליה כבומרנג במובנים מסוימים נידרש ללמוד ממקרה זה על הצורך לזהות בזמן אמת מבצעי השפעה כדי להתמודד עימם ככאלה. מאמר זה הינו חלק ממזכר העוסק בהשפעה והתערבות זרה כאתגר אסטרטגי, העתיד לצאת לאור בקרוב. המזכר כולל מאמרים הבוחנים את האתגר מנקודת מבט של יריבים (דוגמת רוסיה, איראן וסין), ודן בהיבטי אופן ההשפעה. כן תיכלל בו בחינת האתגר בשגרה וגם בעת שיבוש תהליכים דמוקרטיים, העמקת שסעים חברתיים, מערכות בחירות ואף מלחמה. המאמרים משקפים חיבור בין הבנות מערכתיות לבין המדיניות הנדרשת כמענה בישראל וגם במדינות מערביות. המזכר מסכם פרויקט משותף של המכון למחקרי ביטחון לאומי והמכון לחקר המתודולוגיה של המודיעין במרכז למורשת המודיעין (המל"מ).
קרא עוד

ההשתנות הדיגיטלית במודיעין - פוטנציאל חדש למרחבי שילוביות

גופים בקהילת המודיעין מבקשים בשנים האחרונות להפוך לארגונים דיגיטליים מוכווני מידע ובינה מלאכותית. מעבר להשתנות הפנים־ארגונית בתהליכים המבצעיים והמודיעיניים, באופן צריכת המידע, במבנים הארגוניים, בתפקידנים ובהכשרות וכולי, ההשתנות הדיגיטלית מייצרת הזדמנויות חדשות למרחבי שילוביות ופעולה משותפת בין ארגוני קהילת המודיעין, בעיקר בעולמות התשתיות הדיגיטליות, באופן שפורץ את הגבולות הארגוניים ומאפשר יצירת ערך חדש בתחום שהוא מנוע צמיחה מרכזי. 
במאמר זה, אל"מ י', סגן מפקד 8200 לדיגיטל, בוחן שלושה נושאים מרכזיים בהקשר זה: תובנות מרכזיות לגבי תהליך השתנות דיגיטלית בארגון מודיעין מבצעי, מתוך מסע הלמידה האישי שעבר כמי שהוביל בשנה האחרונה את תהליך ההשתנות הדיגיטלית באמ"ן; אתגרים וסיכונים מרכזיים שעימם מתמודדים ארגוני מודיעין בבואם לממש השתנות דיגיטלית, בואכה הפיכה לארגונים דיגיטליים מוכווני מידע וידע והפוטנציאל לשילוביות בין ארגוני קהילת המודיעין בהקשרי ההשתנות הדיגיטלית.
המאמר הוא חלק מגיליון מספר 7 של כתב העת של המכון, "מודיעין הלכה ומעשה" שעתיד להתפרסם בקרוב.
קרא עוד