לזרקור בקובץ PDF

מבוא[1]

כבר בראשית דרכה של מדינת ישראל דוד בן גוריון השתמש באנשי מודיעין למשימות דיפלומטיות, בעיקר כדי לגייס סיוע בינלאומי בתקופה שמדינות רבות העדיפו שלא לקיים קשר פומבי עם ישראל. כך, לאורך השנים התבסס תפקיד אנשי המודיעין הישראלים כ"דיפלומטים אלטרנטיביים". ישראל איננה ייחודית בהקשר זה – לאורך ההיסטוריה תפקידי גופי המודיעין והדיפלומטיה היו, ועדיין, קשורים זה לזה ברחבי העולם.

זרקור זה מתמקד בזיהוי המניעים של ראשי מדינות להיעזר באנשי מודיעין עבור דיפלומטיה חשאית, לצד הדיפלומטיה שמובלת על-ידי משרד החוץ. הזרקור מבוסס בעיקרו על המאמר "ריגול דיפלומטי: איך זה שימושי?", מאת ג'ון גנטרי.[2] חלקים מהזרקור מבוססים על מאמר נוסף כמפורט בהערת השוליים.[3]

לטענת גנטרי, הבחירה של מדינאים להשתמש באנשי מודיעין לצרכים דיפלומטים תמוהה, מכיוון שאנשי מודיעין ומדינאים רואים את העולם בצורה מאוד שונה אלה מאלה. לכן בראייתו הנימוק הנפוץ לפיו הסיבה לכך היא חשאיותו של המודיעין אינו מהווה הסבר מספק.

הקשר בין מודיעין לדיפלומטיה בראי היסטורי

גופי המודיעין כפי שאנחנו מכירים אותם כיום הם תופעה חדשה יחסית – בעבר איסוף המודיעין היה נעשה אד-הוק, ופעמים רבות דיפלומטים נדרשו למלא את המשימה, מטבע נגישותם לאנשים ולמידע במדינות זרות. בשלב מעט מאוחר יותר חלק מפונקציות המודיעין הקבועות הוכפפו למסגרות דיפלומטיות, כך שלאורך ההיסטוריה המודיעין והדיפלומטיה היו קשורים זה לזה בקשר הדוק. הקמת גופי מודיעין שעומדים בפני עצמם הובילה להגדרה מבדלת של תחומי האחריות של המודיעין והדיפלומטיה והחלה להיווצר ביניהם הבחנה ברורה. עם זאת, עדיין נותרו קשרים בין התפקידים, שבאים לידי ביטוי בין היתר ביחסים החשאיים שמקיימים גופי המודיעין.

מתי מדינאים משתמשים בגופי מודיעין לצרכים דיפלומטיים?

מדינאים נעזרים בגופי מודיעין לצרכים דיפלומטיים בעיקר כאשר עולה הצורך להבהיר את התפיסות, הציפיות והדרישות של המדינה מהצד האחר איתו מתקיים השיח. במקרים רבים זה מתרחש כחלק מהרצון להגיע להבנות או לפשרות הדדיות עם הצד האחר, כחלק מתהליכי יישוב או ניהול סכסוכים.

כל הסיטואציות המתוארות נוגעות באופן ישיר ליחסי החוץ של המדינה. אם כך, מה מייחד את גופי המודיעין שמוביל מדינאים להטיל עליהם את המשימות האלה, ולא למשרדי החוץ?

מניעים לשימוש באנשי מודיעין לצרכים דיפלומטיים

את המניעים העיקריים שמובילים מדינאים להשתמש באנשי מודיעין כדיפלומטים, ניתן לחלק לארבע קבוצות – סיבות המבוססות על יכולות של גופי המודיעין, סיבות המבוססות על האופן בו נתפסים ארגוני המודיעין על-ידי אחרים, סיבות המבוססות על הקשר שבין המנהיג לגופי המודיעין והחוץ, והצרכים הבירוקרטיים והאינטרסים של ארגוני המודיעין.

הסיבות שיפורטו מגיעות לצד סיבה בסיסית יותר, והיא שארגוני המודיעין הוכיחו את עצמם בעבר כמוצלחים בביצוע משימות דיפלומטיות. אלמלא כן ייתכן שהמדינאים לא היו בוטחים בארגוני המודיעין, גם בהינתן רלוונטיות של מניעים אחרים.

סיבות המבוססות על יכולות של גופי המודיעין

1. נגישות – אנשי מודיעין יכולים ליצור קשר עם אנשים שדיפלומטים לא רוצים או לא יכולים ליצור איתם קשר, בין אם בשל תפקידם ובין אם משום שאין יחסים דיפלומטיים עם המדינה ממנה הם מגיעים. אנשי מודיעין מיומנים באיתור אנשים שלא רוצים להימצא, וגם ביצירת ובשימור קשר עמם. יתרון נוסף של ארגוני המודיעין הוא היכולת ליצור קשר באמצעים מאובטחים – יכולת זו רלוונטית במיוחד כשלשתי המדינות אין קשרים, או לפחות כשאין להן משלחות דיפלומטיות מסודרות זו אצל זו.
2. חשאיות – בין ארגוני המודיעין ומשרדי החוץ יש הבדל מהותי – הראשונים חשאיים מטבעם, בעוד השניים ציבוריים מטבעם. לכן מדינאים נעזרים בארגוני המודיעין למשימות דיפלומטיות רגישות. הקשר בין מניעי הנגישות והחשאיות הדוק, אך החפיפה ביניהם אינה מוחלטת ויש מקרים בהם יש צורך בחשאיות למרות שיש נגישות. הצורך בחשאיות נובע מכמה טעמים. הטעם הראשון הוא דרישה לחשאיות ברמה גבוהה מצד אחד הגורמים המעורבים כתנאי לקיום קשר, מצב זה נפוץ במיוחד במקרה הישראלי. הטעם השני הוא צורך בתקשורת מאובטחת ומרוחקת מהתקשורת, מהציבור ומאויבים מדינתיים ובינלאומיים, בעיקר כשהנושא בו עוסקים המגעים שנוי במחלוקת פנימית. הטעם השלישי הוא מידור השיחות כדי לקיים במקביל שיחות בכמה קבוצות שונות בלי שתוכן השיחות ידלוף ביניהן. טעם רביעי הוא הונאת הצד השני, דבר נוסף שארגוני המודיעין מיומנים בו.
3. הכשרה מקצועית – במקרים מסוימים, מפגש עם גורמים עוינים טומן בחובו סכנות לביטחונו האישי של מקיים השיחות, לדוגמה כאשר הוא מתקיים בשטחה של מדינת יריב או כאשר יש גורמים שמעוניינים לחבל בשיחות. אמנם שליחת איש מודיעין במקום דיפלומט לא משנה את רמת הסכנה, אבל אנשי המודיעין עוברים הכשרה להתמודדות עם מצבים מסוכנים ולכן הסיכוי שלהם להיחלץ מהם גבוה יותר. ההכשרה המקצועית גם מסייעת לאנשי המודיעין לשמור את הקשר תחת מעטה חשאיות, במקרים בהם הוא נדרש.
4. היכרות אינטימית עם המידע – במסגרת פגישות מסוימות המשתתפים נדרשים להשתמש במידע או בהערכות מודיעין. אנשי המודיעין הם הגורמים המיומנים והמתאימים ביותר לשימוש בהערכות של ארגוניהם, והם מכירים את המידע בצורה הטובה ביותר. בנוסף, במקרים בהם השיחות מתקיימות עם אויבים עשוי להיות להם מידע מודיעיני מקדים על בני שיחם, שמסייע לקיים את הפגישה על הצד הטוב ביותר.

סיבות המבוססות על האופן בו נתפסים ארגוני המודיעין על-ידי אחרים

1. אמינות – לעתים אנשי מודיעין נתפסים כאמינים יותר ממדינאים. זה נכון במיוחד כשרוצים לשדר איום אמין, אבל גם כשרוצים לשדר את אמינות המטרות המדיניות. ביסוס האמון מהווה בסיס לשיחות גלויות, לדוגמה, שיחות שהחלו בין אנשי המודיעין של ארה"ב וצפון קוריאה בשנת 2009 ביססו אמון לקראת פגישה של טראמפ וקים ג'ונג און בשנת 2018.
2. נראות – מעורבות של ארגוני מודיעין משקפת לצד השני רצינות. לחלופין, מעורבותם מונעת מהמנהיג להיתפס כחלש מול אזרחיו כאשר דעת הקהל מנוגדת לצעד שנעשה.
3. העברת מסרים אסטרטגיים – כשמעבירים מסר אסטרטגי חשוב לוודא שהצד השני מקבל אותו, מבין אותו ומאמין לו. אנשי מודיעין יכולים להעביר מסר אסטרטגי בצורה מיטבית כי לעתים המסרים שלהם נתפסים כרציניים יותר. בנוסף, אנשי מודיעין יכולים לקיים שיח פתוח וגלוי יותר מאשר דיפלומטים. כך המסרים שלהם נאמרים בצורה מפורשת יותר לעומת מסרים שמועברים על-ידי דיפלומטים, הבטחותיהם נתפסות כמחייבות יותר, והקשר שנוצר עמוק יותר.

סיבות המבוססות על הקשר שבין המנהיג לגופי המודיעין והחוץ

1. חשיבות הנושא – לעתים יש מטרות שחשוב למדינאים לקדם אבל משרדי החוץ לא יכולים לתרום להן, בעוד ארגוני המודיעין מוכנים להירתם למשימה. דוגמה שהביא גנטרי לכך היא שבזמן המלחמה הקרה חרושצ'וב, מנהיג ברית המועצות, רצה לשלוט אידיאולוגית על מדינות העולם השלישי מתוך אמונה שזה יעזור להביס את ארה"ב. משרד החוץ הסובייטי לא האמין בתוכנית הזו, וה-KGB קיבל על עצמו את המשימה.
2. אמון – להבדיל ממניע האמינות, שעסק בתפיסת ארגוני המודיעין על-ידי הצד השני, מניע האמון מדבר על תפיסת ארגוני המודיעין על-ידי המדינאים. לעתים המדינאים נותנים יותר אמון בארגוני המודיעין מאשר בדיפלומטים, כי הם לא מדברים עם התקשורת, הם לא שחקנים פוליטיים והם לרוב כפופים ישירות למנהיג. בנוסף, ארגוני המודיעין מגייסים אנשים שיודעים לשמור סוד, דבר שמקטין את הסיכוי להדלפות שיזיקו למנהיג. האמון שהמנהיגים נותנים בארגוני המודיעין, והקשר הקרוב ביניהם, גם תורמים לחיזוק אמינותם בעיני הצד השני.

סיבות המבוססות על הצרכים הבירוקרטיים והאינטרסים של ארגוני המודיעין

לצד מאפייניהם הייחודיים, ארגוני מודיעין הם גם בירוקרטיות עם מניעים ארגוניים, הם שואפים להגדיל את תחומי האחריות שלהם ולקדם את האג'נדות של ראשיהם. הארגונים עושים זאת בין היתר באמצעות ביצוע פעילויות דיפלומטיות. מצב זה מתאפשר בעיקר כשהמדינאים מאפשרים לארגוני המודיעין חופש פעולה ולא נותנים להם הוראות מפורטות.

מסקנות

השימוש בארגוני מודיעין למטרות דיפלומטיות מוכיח את עצמו כמוצלח, וזה יוצר מעגל שמזין את עצמו – ככל שארגוני המודיעין מצליחים במשימותיהם הדיפלומטיות כך המדינאים רוצים להמשיך להטיל עליהם משימות כאלה. לכן התופעה הזו ככל הנראה תימשך, במיוחד במדינות שנמצאות בסכסוכים ממושכים, כמו ישראל.

המשמעות הנגזרת מכך עבור ארגוני המודיעין היא שהם צריכים להתכונן למשימות האלה מראש בעזרת הכשרות מקצועיות מתאימות, כמו גם הקצאת כוח אדם ומשאבים. המשמעות עבור המדינאים היא שהם נדרשים לשים לב לשימוש מאוזן בגופי המודיעין לצרכים דיפלומטיים – לנצל את יתרונותיהם, אך לא להחליש את משרדי החוץ ולא להסיט את ארגוני המודיעין ממשימותיהם המרכזיות.

מתעוררת גם השאלה – מה גורם להם להיות מוצלחים במשימות האלה? שהרי הם לא נבחרו על בסיס כישוריהם הדיפלומטיים ולא הוכשרו לכך. מענה על שאלה זו יכול לשפר עוד יותר את תפקוד אנשי המודיעין שמבצעים משימות דיפלומטיות.

---

[1] תודה לדרור מיכמן על עצות מועילות בכתיבת הזרקור. דרור הוא עמית מחקר בכיר במכון לחקר המתודולוגיה של המודיעין ולשעבר ראש תבל , האגף האמון על קשרי חוץ במוסד.
[2] גנטרי הוא מרצה מן החוץ בתוכנית ללימודי ביטחון באוניברסיטת ג'ורג'טאון ומרצה אורח באוניברסיטת קולומביה. לפני כן גנטרי עבד למעלה מעשור ב-CIA. Gentry, J. A. (2020). Diplomatic Spying: How Useful Is It? International Journal of Intelligence and CounterIntelligence, 34(3). 432-62.
[3] Dylan, H. (2017). Secret Interventions and Clandestine Diplomacy. In R. Dover, H. Dylan, M. S. Goodman (Eds.), The Palgrave Handbook of Security, Risk and Intelligence (pp. 335-54). London: Palgrave Macmillan.