הוור״ש: עבר, הווה, עתיד
מאת: שרון טל
לקריאה בקובץ PDF
הקמה
ועדת ראשי השירותים (להלן הוור"ש) היא פורום משותף לראשי קהילת המודיעין בישראל. הוור"ש הוקמה באפריל 1949 ומשמשת מאז כמסגרת התיאום הבכירה של קהילת המודיעין. ברקע, הקמת גופי הביטחון אמ"ן ושב"כ לאחר קום המדינה והצורך לסנכרן ביניהם. הרעיון להקמת הוועדה היה של חיים הרצוג, שמונה בתחילת 1949 לתפקיד ראש אמ"ן. בן גוריון אישר את ההצעה והטיל על ראובן שילוח את האחריות למימושה. שילוח נחשב באותם ימים "מתאם העל" של קהילת המודיעין, הוא עסק רבות בעיצובה בשליחותם של בן גוריון ושרת שהעריכו אותו וסמכו עליו. בתאריך 8 אפריל, 1949, התכנסה הוועדה לפגישתה הראשונה בראשותו של שילוח. לצידו נכחו בה ראש אמ"ן, ראש המחלקה המדינית במשרד החוץ, המפכ"ל וראש השב"כ.[1] הוועדה התכנסה במהלך 1949 בתדירות של אחת לשבוע ודנה בסוגיות כמו סנכרון פעולת הארגונים, תקינה, סוגיות בנושא הפעלת כוח סיכולי ועוד, כמו כן מינתה שורת ועדות משנה שיפעלו תחתיה.[2]
מספר חודשים אח"כ יזם שילוח הקמה של "מוסד על" לתיאום בקהילת המודיעין. ההצעה נוסחה במכתב ששלח לבן גוריון בתאריך 22 יולי, 1949. על פי ההצעה בכפוף לרה"מ יוקם מוסד לריכוז ולתיאום פעולות שירותי המודיעין והביטחון. המוסד אמור היה לעסוק בנושאים על שירותים ובין שירותים ארוכי טווח, למנוע כפילויות, לוודא שאין נושאים לא מטופלים ולשמש ערוץ קשר לממשלה ולמשרדיה השונים. בכפיפות למוסד אמור היה לקום מערך של ועדות לנושאים השוטפים, בהם גם ועדה של ראשי שירותים לליבון של בעיות הנוגעות לעבודת שירותי המודיעין. בן גוריון אישר את ההמלצה ומינה את שילוח לעמוד בראש המוסד.[3]
שילוח כראש המוסד לתיאום, אחראי לשתי החלטות בעלות השפעה משמעותית על דמותה של הקהילה – העברת האחריות לסיכול ריגול זר לאחריות שב"כ והסדרת איסוף המודיעין בחו"ל באמצעות הקמת גוף מודיעיני-מבצעי חדש, הלא הוא המוסד, שנקרא אז "הרשות לביון בחו"ל". למרות זאת, יש עדויות מועטות לפעילותו של המוסד לתיאום. זאת כפועל יוצא של מערכת היחסים העכורה בין שילוח לבין איסר הראל ראש השב"כ ששיתקה את פעילותו ושל עיסוקיו הרבים של שילוח עצמו.[4] במהלך כל תקופת פעילותו של המוסד לתיאום, המשיכה ור"ש להיפגש בתדירות גבוהה, פגישות שהיו הכרחיות מן הסתם נוכח הצורך בתיאום הדוק של פעילות ארגוני הקהילה הצעירה.
ביולי 1952 התפטר שילוח מתפקידו ואת מקומו כראש המוסד לתיאום וכיו"ר הוור"ש תפס איסר הראל. דמותו של איסר ומערכת היחסים העכורה שניהל עם כל ראשי אמ"ן, עיצבו את דמותה של הקהילה במהלך השנים שיבואו. תקופה זו התאפיינה במאבקי כוח בלתי פוסקים שהעיבו על יחסי אמ"ן והמוסד ושיבשו את פעילות הוור"ש. כך עלו בדיוני הוור"ש באותם שנים טענות הדדיות לפיהן המוסד ממדר את אמ"ן, מקורות המוסד תורמים תרומה בלתי מספקת לצי"ח אמ"ן ומנגד טענות על מעבר בלתי מתואם של קציני אמ"ן לשרות במוסד.[5] רק לאחר התפטרותו של הראל במרץ 1963 ומינויו של מאיר עמית לתפקיד ראש המוסד וראש אמ"ן במקביל לתקופה קצרה, החלו היחסים בין הארגונים להשתפר והדבר בא לידי ביטוי גם בפעילות הוור"ש.[6] גם בהמשך, המשיכו דיוני הוור"ש לשמש בבואה ליחסי הכוחות בקהילה, לשוני בתרבות הארגונית ולדמותם של ראשי הארגונים עצמם. כך למשל העיד כרמי גילון, ראש השב"כ לשעבר בספרו "שב"כ בין הקרעים" שחילוקי דעות בין אמ"ן לבין המוסד לגבי הסבירות לפרוץ מלחמה עם סוריה סביב דיווחיו של יהודה גיל העכירו את יחסיהם של ראש אמ"ן אורי שגיא וראש המוסד שבתאי שביט ובאו לידי ביטוי בולט בדיוני ור"ש באותה תקופה.[7]
חולשות יסוד
הדפוס שנטבע בשנים המעצבות הראשונות ממשיך ללוות את הקהילה עד היום. הארכיטקטורה הבסיסית של קהילת המודיעין מתאפיינת בביזור רב שמאפשר לגופי המודיעין, בדגש למוסד ולשב"כ עצמאות רבה ולדרג המדיני, יכולת שליטה בהם בקווים קצרים. אין לקהילה דרג מנהל או גופי תיאום קבועים והוור"ש מהווה ייצוג מוסדי כמעט יחיד לעצם קיומה של קהילת מודיעין. בהיעדר גורם על שאחראי על המכלול הקהילתי, נטל הייצוג של הקהילה נופל על ראשי הארגונים שמטבע הדברים אחראים בעיקר לאינטרס הארגוני שלהם. מדובר בחולשות יסוד שהקהילה סוחבת מאז הקמתה ועדיין לא נפתרה. שורת ועדות חקירה וגופי בדיקה הצביעו על הפער המבני והמליצו למסד שכבת ניהול לקהילה, ללא הועיל. כך עלו המלצות להקמת גוף מרכזי לתיאום ואכוונה, הקמת מטה למודיעין לאומי, מינוי יועץ מודיעין לרה"מ ועוד. הן לא מומשו או מומשו אך לא שרדו את מבחן הזמן.[8]
במבט רחב יותר, קהילות מודיעין במדינות המערב הכירו בצורך בגופי אכוונה ופיקוח ונתנו לו מענה באמצעות הקמת מסגרות על קהילתיות. כך "מנהל המודיעין הלאומי" (DNI) בארה"ב, "ועדת המודיעין המשולבת" (JIC) בבריטניה, מתאם השירותים הצרפתי ועוד. גופים אלו מייצגים את האינטרס הלאומי הרחב וכנגזרת ממנו אחראים על נושאי רוחב כמו תיעדוף הצי"ח, פתרון מחלוקות, הערכת המודיעין הלאומית, סנכרון ומניעת כפילויות, קשר עם הדרג המדיני וכו'. בישראל, נושאי הרוחב הללו מטופלים באופן מבוזר או לא מטופלים כלל דבר שמקשה על היכולת לגבש תמונת רוחב, לפקח, לסנכרן ולמנוע נפילה של נושאים בין הכיסאות.
החולשה העיקרית של הוור"ש כמנגנון קבלת החלטות נעוצה בהרכב שלה. אין בה הירארכיה ומכאן שאין בחדר ראש ארגון שדעתו עדיפה על פני דעות אחרות. התוצאה היא קושי לפתור מחלוקות, גרירת חילוקי דעות לאורך זמן דבר שעלול לפגוע בתפקודה התקין של הקהילה. הביטוי הבולט לכך קשור למחלוקות סביב חלוקת תחומי האחריות בין הארגונים. כך היו שב"כ ואמ"ן חלוקים במשך תקופות ארוכות לגבי האחריות המודיעינית והסיכולית בעזה שאחרי ההתנתקות בשנת 2005. המחלוקת הזו לא הוכרעה וכתוצאה ממנה נפגע המענה המודיעיני הקהילתי לזירה.[9] החיכוכים הללו מלווים את הקהילה מאז הקמתה ולמעט מאמץ אחד, לא נעשה ניסיון מקיף ויסודי לפתור אותן.[10] ור"ש למעשה לא מממשת את ייעודה בתחום זה ולכן בהיעדר הסדרה, דפוס הפתרון המקובל הוא הסכמות נקודתיות ומזכרי הבנות דואליים (MOU), כמו זה שבין שב"כ לבין אמ"ן משנת 2016.[11]
המתכונת הנוכחית
את מפגשי הוור"ש מארח ראש המוסד, מסורת מתקופת איסר הראל ששימש במקביל ממונה על המוסד ועל השב"כ. החל משנות ה-80 צומצם הרכב הוועדה והיא כוללת את ראש המוסד, ראש שב"כ, ראש אמ"ן והמזכיר הצבאי לרה"מ (להלן המזכ"צ) כמשקיף. סדר היום שלה נקבע במשותף ובהסכמה בין המשתתפים ודיוניה מהווים שיקוף של הסוגיות הביטחוניות שעל הפרק. הביטוי המעשי לכך בדרך כלל הוא דיון במבצעי סיכול, טרם העברתם לאישור הדרג המדיני. נוהג זה החל במהלך האינתיפאדה השנייה בהנחיית רה"מ אריאל שרון, בעקבות חילוקי הדעות סביב ההחלטה לסכל את ראאד כרמי בטול-כרם בינואר 2002.[12] החלטות כאלו הן מטבע הדברים מורכבות ורגישות והעיסוק בהן בוור"ש מבטא את הכובע הכפול שיש לחבריה – ראשי ארגוני המודיעין מחד ומאידך חברי פורום התיאום של הקהילה. אחריות זו מחייבת אותם לתפיסת אחריות מרחיבה ולנשיאה באחריות לפעולות שבוצעו על ידי ארגונים מקבילים ולא רק על ידי הארגון בראשו הם עומדים, כמו גם להבנה אסטרטגית רחבה של פעולות והשלכותיהן.[13]
אין לוור"ש מעמד סטטוטורי מעוגן בחקיקה ומפגשיה נשאו אופי וולונטארי במשך שנים רבות. נוהל ור"ש שהסדיר את סמכויותיה ותפקידיה של הוועדה נכתב בשנת 1994 על ידי האלוף רפאל ורדי ואומץ ע"י רה"מ דאז רבין. יעוד הוור"ש כפי שנקבע הוא תיאום העשייה הסיכולית בקהילה ופתרון מחלוקות בין ארגוניות. החלטות הפורום אמורות להתקבל בהסכמה מלאה ובמקרה שאין הסכמה יש לעלות לרה"מ להכרעה, למרות שהנטייה של ראשי הארגונים בדרך כלל היא שלא לעשות זאת. בשל האופי הבלתי מחייב תדירות הפגישות אינה קבועה והיא משתנה בהתאם למציאות הביטחונית ולשיקולים האישיים של משתתפיה. מדובר בפורום שפועל באופן שלדי ללא מנגנון מטה או מסגרות הכפופות אליו. כתוצאה מכך הוור"ש לא מנהלת תהליכי בקרה ושליטה וגם לא מובילה עבודות מטה באופן קבוע.[14]
הוור"ש הוא מוסד חשוב במערכת היחסים הרגישה בין צמרת שירותי המודיעין לבין רה"מ והדרג המדיני, ששואב את הרלוונטיות שלו מהזדקקות רה"מ לתוצריו. נוכחות המזכ"צ כמשקיף בדיונים אינה טכנית כלל ועיקר. המזכ"צ משמש כזרוע של רה"מ בחדר, הוא שותף להתייעצות בין ראשי מערכות המודיעין ותפקידו להביא לידיעת רה"מ את תכני הדיון, דילמות, נושאים לאישור ואי הסכמות. למרות שרה"מ לא נוכח בפועל, רוחו שורה בחדר ומשפיעה על השיח המתנהל בו. היכרות מוקדמת עמו ועם תפיסותיו, תבטיח הלימה טובה יותר בין ההחלטות שיתקבלו לבין תפיסת עולמו הביטחונית וכתוצאה מכך החלטות איכותיות יותר.[15]
ההשלכות הרחבות של מבצעי הקהילה מצריכות ממשק הדוק בין הוור"ש לבין המל"ל, שאמון על עבודת המטה של הדרג המדיני בנושאים של ביטחון לאומי ואכן בהתאם לחוק המל"ל ראש המטה לביטחון לאומי, אמור להיות מוזמן לכל דיוני הוועדה. אלא שהחוק לא מיושם באופן קבוע והממשק בין הוור"ש לבין המל"ל כמעט ולא מתקיים.[16]
הוור״ש ומסגרות מקבילות
הרכב הוור"ש אינו מאוזן מעצם ההבדל בין ראשי המוסד והשב"כ לבין ראש אמ"ן. הראשונים הם ראשי ארגונים והמקביל הצה"לי שלהם הוא הרמטכ"ל. הם בעלי סמכות החלטה מלאה על הארגון בראשו הם עומדים וכפועל יוצא, נהנים מעצמאות רבה. זאת בעוד ראש אמ"ן כפוף לרמטכ"ל ולשר הביטחון, וסמכויות הפעלת הכוח שלו מצומצמות משלהם ותלויות באגפים אחרים בצה"ל כמו חיל האויר. אמ"ן מאידך גדול יותר ותחומי האחריות שלו רחבים יותר. הכפיפות השונה וההרכב החסר מגבילים את היכולת לקבל בוור"ש החלטות ביטחוניות ברמה הלאומית. ההחלטות המשמעותיות מתקבלות בוור"ש המורחב בראשותו של רה"מ בו משתתפים, לצד ראשי הארגונים גם שר הביטחון והרמטכ"ל. הרכב הוור"ש המורחב ובכירותו, מאפשרים לקיים בו הערכת מצב ולגזור ממנה החלטות בכל תחומי הפעלת הכוח. כך העיד תמיר פרדו ראש המוסד בעבר שהוור"ש המצומצם הלך ודעך בתקופתו משום שההחלטות החשובות התקבלו בוור"ש המורחב, כך גם העידו ראשי המוסד בעבר נחום אדמוני ודני יתום.[17]
זאת ועוד, החלטות שיש בהן השלכות בתחומים שמעבר לגבולות הקהילה מתקבלות בפורומים אחרים, בהשתתפות נציגי גופים שאינם מיוצגים בוור"ש, כמו משרד החוץ, משטרת ישראל ואגפים נוספים בצה"ל. ככל שהממשק המקצועי בין גופי הקהילה התרחב, נבנו מסגרות נוספות לתיאום ואלו מאפשרים קבלת החלטות בזמן אמת. הדבר נכון גם לראשי הארגונים שמעדיפים לעיתים לקבל החלטות בפגישות העבודה העיתיות שיש להם עם רה"מ, בלא להידרש להיוועצות עם עמיתיהם. כך קרה שתכולות הוור"ש הצטמצמו עם השנים לדיון בתחום המבצעי-סיכולי בלבד וגם אז כשלב מקדים לקראת דיון בוור"ש המורחב.[18]
לסיכום, הוור"ש התחילה כחלק מניסיון למסד מנגנון על קהילתי מסודר ושיטתי. הניסיון נתקל בכוחות חזקים ומשפיעים שהתנגדו למיסוד והעדיפו מבנה רופף ומבוזר שהקנה להם עצמאות רבה ויכולת ושליטה בקווים קצרים יותר. העובדה שהוור"ש שרדה במשך השנים מבטאת את הצורך שהיה בה לתיאום בין הארגונים ובינם לבין הדרג המדיני. אלא שהמציאות השתנתה ופונקציית התיאום מקבלת מענה בדרכים שונות ומגוונות, שלא היו קיימות בעת הקמתה. למרות זאת, הוור"ש לא הותאמה לשינויים שחלו בסביבת הקהילה ולכן איבדה חלק ניכר מהרלוונטיות ומיכולת ההשפעה שלה. תחומי העיסוק בה הצטמצמו לעיסוק בנושאים מבצעיים טקטיים בהם קל יחסית להגיע להסכמות והיא לא עומדת בייעודה בכל הקשור לטיפול בסוגיות עומק עקרוניות, או לפתרון מחלוקות בין ארגוניות. במבט רחב יותר, הוור"ש מהווה ביטוי לתרבות האסטרטגית של קהילת המודיעין ולתופעות רוחב שהן חלק מהתרבות הזו – העדפה של הסכמות נקודתיות על פני פתרונות מבניים ושיטתיים, התבססות על הסדרות, יחסים בין אישיים וקשרים בלתי פורמאליים, על פני רפורמה תשתיתית ויסודית. קהילת המודיעין הישראלית נמצאת בעיצומו של תהליך של תחקיר וחשבון נפש לאחר כישלון ה-7 אוקטובר. תהליך זה יכול וצריך להוביל גם לרפורמה מקיפה בקהילת המודיעין כולה. חלק משמעותי ברפורמה שכזו יצטרך לעסוק בקומת הניהוג של הקהילה ובתוכה ור"ש. במסגרת זו יש טעם לבחון מה היה חלקה של הוור"ש בתהליכים שהובילו לכשל ואילו פתרונות מבניים ותהליכיים יתאימו באופן המדויק ביותר לאתגרים העתידים של הקהילה כולה.
[1] הראל, איסר. בטחון ודמוקרטיה. עידנים, 1989, עמ' 217.
[2] רוסט, אורי ושי רז. מלשכה למוסד. הוצאת משרד הבטחון, 2025, עמ' 25.
[3] הראל, ע"ע 217-222.
[4] רוסט ורז, ע"ע 36-39; סימן-טוב, דודי. ראשית קהילת המודיעין בישראל: מתחים, ועדות וניצנים של שינוי. מבט מל"מ, גיליון 70, 2014, ע"ע 72-73.
[5] רוסט ורז, ע"ע 313-318.
[6] הראל, שם; רוסט ורז , ע"ע 25-27.
[7] גילון, כרמי. שב"כ בין הקרעים. ידיעות אחרונות, 2004, ע"ע 378-379.
[8] כך למשל ראו המלצות לשינויים מבניים שכאלו בדוחות של ועדות שטייניץ (2004) ומרידור (2005).
[9] טל שרון. זירת רצועת עזה: אחריות וגבולות גזרה בקהילת המודיעין הישראלית, מערכות, 2025.
[10]; הכוונה למסמך המגנא-כרטא שנכתב בשנת 2004 ואושר על ידי רה"מ שרון בינואר 2005.
[11] אמירה לם. הצצה נדירה למהפכה שמחולל ראש השב"כ נדב ארגמן.(31 באוגוסט, 2018). ידיעות אחרונות.
[12] גילון, עמ' 380; היבטים על יחסי הגומלין שבין גופי המחקר שבקהילת המודיעין, באתר מבקר המדינה, 50א' משנת 1999, עמ' 280; ראיון עם ראש אמ"ן לשעבר אלוף (מיל') אהרון זאבי, מתאריך 7 ספט' 2025.
[13] גילון, ע"ע 380-381.
[14] גילון, שם.
[15] בטאט, שמעון. המזכיר הצבאי, החומר השחור ומחדל המודיעין. זמן ישראל, (אוקט' 2023).
[16] חוק המטה לביטחון לאומי באתר המל"ל, סעיף 7; דוח מבקר המדינה באתר מבקר המדינה, יוני 2011.
[17] ראו מבט מל"מ, גיליון 86, 2020, ע' 12; ראיון עם תמיר פרדו מתאריך 29 ספטמבר, 2025.
[18] ראיון עם תמיר פרדו.
לקריאה בקובץ PDF
הקמה
ועדת ראשי השירותים (להלן הוור"ש) היא פורום משותף לראשי קהילת המודיעין בישראל. הוור"ש הוקמה באפריל 1949 ומשמשת מאז כמסגרת התיאום הבכירה של קהילת המודיעין. ברקע, הקמת גופי הביטחון אמ"ן ושב"כ לאחר קום המדינה והצורך לסנכרן ביניהם. הרעיון להקמת הוועדה היה של חיים הרצוג, שמונה בתחילת 1949 לתפקיד ראש אמ"ן. בן גוריון אישר את ההצעה והטיל על ראובן שילוח את האחריות למימושה. שילוח נחשב באותם ימים "מתאם העל" של קהילת המודיעין, הוא עסק רבות בעיצובה בשליחותם של בן גוריון ושרת שהעריכו אותו וסמכו עליו. בתאריך 8 אפריל, 1949, התכנסה הוועדה לפגישתה הראשונה בראשותו של שילוח. לצידו נכחו בה ראש אמ"ן, ראש המחלקה המדינית במשרד החוץ, המפכ"ל וראש השב"כ.[1] הוועדה התכנסה במהלך 1949 בתדירות של אחת לשבוע ודנה בסוגיות כמו סנכרון פעולת הארגונים, תקינה, סוגיות בנושא הפעלת כוח סיכולי ועוד, כמו כן מינתה שורת ועדות משנה שיפעלו תחתיה.[2]
מספר חודשים אח"כ יזם שילוח הקמה של "מוסד על" לתיאום בקהילת המודיעין. ההצעה נוסחה במכתב ששלח לבן גוריון בתאריך 22 יולי, 1949. על פי ההצעה בכפוף לרה"מ יוקם מוסד לריכוז ולתיאום פעולות שירותי המודיעין והביטחון. המוסד אמור היה לעסוק בנושאים על שירותים ובין שירותים ארוכי טווח, למנוע כפילויות, לוודא שאין נושאים לא מטופלים ולשמש ערוץ קשר לממשלה ולמשרדיה השונים. בכפיפות למוסד אמור היה לקום מערך של ועדות לנושאים השוטפים, בהם גם ועדה של ראשי שירותים לליבון של בעיות הנוגעות לעבודת שירותי המודיעין. בן גוריון אישר את ההמלצה ומינה את שילוח לעמוד בראש המוסד.[3]
שילוח כראש המוסד לתיאום, אחראי לשתי החלטות בעלות השפעה משמעותית על דמותה של הקהילה – העברת האחריות לסיכול ריגול זר לאחריות שב"כ והסדרת איסוף המודיעין בחו"ל באמצעות הקמת גוף מודיעיני-מבצעי חדש, הלא הוא המוסד, שנקרא אז "הרשות לביון בחו"ל". למרות זאת, יש עדויות מועטות לפעילותו של המוסד לתיאום. זאת כפועל יוצא של מערכת היחסים העכורה בין שילוח לבין איסר הראל ראש השב"כ ששיתקה את פעילותו ושל עיסוקיו הרבים של שילוח עצמו.[4] במהלך כל תקופת פעילותו של המוסד לתיאום, המשיכה ור"ש להיפגש בתדירות גבוהה, פגישות שהיו הכרחיות מן הסתם נוכח הצורך בתיאום הדוק של פעילות ארגוני הקהילה הצעירה.
ביולי 1952 התפטר שילוח מתפקידו ואת מקומו כראש המוסד לתיאום וכיו"ר הוור"ש תפס איסר הראל. דמותו של איסר ומערכת היחסים העכורה שניהל עם כל ראשי אמ"ן, עיצבו את דמותה של הקהילה במהלך השנים שיבואו. תקופה זו התאפיינה במאבקי כוח בלתי פוסקים שהעיבו על יחסי אמ"ן והמוסד ושיבשו את פעילות הוור"ש. כך עלו בדיוני הוור"ש באותם שנים טענות הדדיות לפיהן המוסד ממדר את אמ"ן, מקורות המוסד תורמים תרומה בלתי מספקת לצי"ח אמ"ן ומנגד טענות על מעבר בלתי מתואם של קציני אמ"ן לשרות במוסד.[5] רק לאחר התפטרותו של הראל במרץ 1963 ומינויו של מאיר עמית לתפקיד ראש המוסד וראש אמ"ן במקביל לתקופה קצרה, החלו היחסים בין הארגונים להשתפר והדבר בא לידי ביטוי גם בפעילות הוור"ש.[6] גם בהמשך, המשיכו דיוני הוור"ש לשמש בבואה ליחסי הכוחות בקהילה, לשוני בתרבות הארגונית ולדמותם של ראשי הארגונים עצמם. כך למשל העיד כרמי גילון, ראש השב"כ לשעבר בספרו "שב"כ בין הקרעים" שחילוקי דעות בין אמ"ן לבין המוסד לגבי הסבירות לפרוץ מלחמה עם סוריה סביב דיווחיו של יהודה גיל העכירו את יחסיהם של ראש אמ"ן אורי שגיא וראש המוסד שבתאי שביט ובאו לידי ביטוי בולט בדיוני ור"ש באותה תקופה.[7]
חולשות יסוד
הדפוס שנטבע בשנים המעצבות הראשונות ממשיך ללוות את הקהילה עד היום. הארכיטקטורה הבסיסית של קהילת המודיעין מתאפיינת בביזור רב שמאפשר לגופי המודיעין, בדגש למוסד ולשב"כ עצמאות רבה ולדרג המדיני, יכולת שליטה בהם בקווים קצרים. אין לקהילה דרג מנהל או גופי תיאום קבועים והוור"ש מהווה ייצוג מוסדי כמעט יחיד לעצם קיומה של קהילת מודיעין. בהיעדר גורם על שאחראי על המכלול הקהילתי, נטל הייצוג של הקהילה נופל על ראשי הארגונים שמטבע הדברים אחראים בעיקר לאינטרס הארגוני שלהם. מדובר בחולשות יסוד שהקהילה סוחבת מאז הקמתה ועדיין לא נפתרה. שורת ועדות חקירה וגופי בדיקה הצביעו על הפער המבני והמליצו למסד שכבת ניהול לקהילה, ללא הועיל. כך עלו המלצות להקמת גוף מרכזי לתיאום ואכוונה, הקמת מטה למודיעין לאומי, מינוי יועץ מודיעין לרה"מ ועוד. הן לא מומשו או מומשו אך לא שרדו את מבחן הזמן.[8]
במבט רחב יותר, קהילות מודיעין במדינות המערב הכירו בצורך בגופי אכוונה ופיקוח ונתנו לו מענה באמצעות הקמת מסגרות על קהילתיות. כך "מנהל המודיעין הלאומי" (DNI) בארה"ב, "ועדת המודיעין המשולבת" (JIC) בבריטניה, מתאם השירותים הצרפתי ועוד. גופים אלו מייצגים את האינטרס הלאומי הרחב וכנגזרת ממנו אחראים על נושאי רוחב כמו תיעדוף הצי"ח, פתרון מחלוקות, הערכת המודיעין הלאומית, סנכרון ומניעת כפילויות, קשר עם הדרג המדיני וכו'. בישראל, נושאי הרוחב הללו מטופלים באופן מבוזר או לא מטופלים כלל דבר שמקשה על היכולת לגבש תמונת רוחב, לפקח, לסנכרן ולמנוע נפילה של נושאים בין הכיסאות.
החולשה העיקרית של הוור"ש כמנגנון קבלת החלטות נעוצה בהרכב שלה. אין בה הירארכיה ומכאן שאין בחדר ראש ארגון שדעתו עדיפה על פני דעות אחרות. התוצאה היא קושי לפתור מחלוקות, גרירת חילוקי דעות לאורך זמן דבר שעלול לפגוע בתפקודה התקין של הקהילה. הביטוי הבולט לכך קשור למחלוקות סביב חלוקת תחומי האחריות בין הארגונים. כך היו שב"כ ואמ"ן חלוקים במשך תקופות ארוכות לגבי האחריות המודיעינית והסיכולית בעזה שאחרי ההתנתקות בשנת 2005. המחלוקת הזו לא הוכרעה וכתוצאה ממנה נפגע המענה המודיעיני הקהילתי לזירה.[9] החיכוכים הללו מלווים את הקהילה מאז הקמתה ולמעט מאמץ אחד, לא נעשה ניסיון מקיף ויסודי לפתור אותן.[10] ור"ש למעשה לא מממשת את ייעודה בתחום זה ולכן בהיעדר הסדרה, דפוס הפתרון המקובל הוא הסכמות נקודתיות ומזכרי הבנות דואליים (MOU), כמו זה שבין שב"כ לבין אמ"ן משנת 2016.[11]
המתכונת הנוכחית
את מפגשי הוור"ש מארח ראש המוסד, מסורת מתקופת איסר הראל ששימש במקביל ממונה על המוסד ועל השב"כ. החל משנות ה-80 צומצם הרכב הוועדה והיא כוללת את ראש המוסד, ראש שב"כ, ראש אמ"ן והמזכיר הצבאי לרה"מ (להלן המזכ"צ) כמשקיף. סדר היום שלה נקבע במשותף ובהסכמה בין המשתתפים ודיוניה מהווים שיקוף של הסוגיות הביטחוניות שעל הפרק. הביטוי המעשי לכך בדרך כלל הוא דיון במבצעי סיכול, טרם העברתם לאישור הדרג המדיני. נוהג זה החל במהלך האינתיפאדה השנייה בהנחיית רה"מ אריאל שרון, בעקבות חילוקי הדעות סביב ההחלטה לסכל את ראאד כרמי בטול-כרם בינואר 2002.[12] החלטות כאלו הן מטבע הדברים מורכבות ורגישות והעיסוק בהן בוור"ש מבטא את הכובע הכפול שיש לחבריה – ראשי ארגוני המודיעין מחד ומאידך חברי פורום התיאום של הקהילה. אחריות זו מחייבת אותם לתפיסת אחריות מרחיבה ולנשיאה באחריות לפעולות שבוצעו על ידי ארגונים מקבילים ולא רק על ידי הארגון בראשו הם עומדים, כמו גם להבנה אסטרטגית רחבה של פעולות והשלכותיהן.[13]
אין לוור"ש מעמד סטטוטורי מעוגן בחקיקה ומפגשיה נשאו אופי וולונטארי במשך שנים רבות. נוהל ור"ש שהסדיר את סמכויותיה ותפקידיה של הוועדה נכתב בשנת 1994 על ידי האלוף רפאל ורדי ואומץ ע"י רה"מ דאז רבין. יעוד הוור"ש כפי שנקבע הוא תיאום העשייה הסיכולית בקהילה ופתרון מחלוקות בין ארגוניות. החלטות הפורום אמורות להתקבל בהסכמה מלאה ובמקרה שאין הסכמה יש לעלות לרה"מ להכרעה, למרות שהנטייה של ראשי הארגונים בדרך כלל היא שלא לעשות זאת. בשל האופי הבלתי מחייב תדירות הפגישות אינה קבועה והיא משתנה בהתאם למציאות הביטחונית ולשיקולים האישיים של משתתפיה. מדובר בפורום שפועל באופן שלדי ללא מנגנון מטה או מסגרות הכפופות אליו. כתוצאה מכך הוור"ש לא מנהלת תהליכי בקרה ושליטה וגם לא מובילה עבודות מטה באופן קבוע.[14]
הוור"ש הוא מוסד חשוב במערכת היחסים הרגישה בין צמרת שירותי המודיעין לבין רה"מ והדרג המדיני, ששואב את הרלוונטיות שלו מהזדקקות רה"מ לתוצריו. נוכחות המזכ"צ כמשקיף בדיונים אינה טכנית כלל ועיקר. המזכ"צ משמש כזרוע של רה"מ בחדר, הוא שותף להתייעצות בין ראשי מערכות המודיעין ותפקידו להביא לידיעת רה"מ את תכני הדיון, דילמות, נושאים לאישור ואי הסכמות. למרות שרה"מ לא נוכח בפועל, רוחו שורה בחדר ומשפיעה על השיח המתנהל בו. היכרות מוקדמת עמו ועם תפיסותיו, תבטיח הלימה טובה יותר בין ההחלטות שיתקבלו לבין תפיסת עולמו הביטחונית וכתוצאה מכך החלטות איכותיות יותר.[15]
ההשלכות הרחבות של מבצעי הקהילה מצריכות ממשק הדוק בין הוור"ש לבין המל"ל, שאמון על עבודת המטה של הדרג המדיני בנושאים של ביטחון לאומי ואכן בהתאם לחוק המל"ל ראש המטה לביטחון לאומי, אמור להיות מוזמן לכל דיוני הוועדה. אלא שהחוק לא מיושם באופן קבוע והממשק בין הוור"ש לבין המל"ל כמעט ולא מתקיים.[16]
הוור״ש ומסגרות מקבילות
הרכב הוור"ש אינו מאוזן מעצם ההבדל בין ראשי המוסד והשב"כ לבין ראש אמ"ן. הראשונים הם ראשי ארגונים והמקביל הצה"לי שלהם הוא הרמטכ"ל. הם בעלי סמכות החלטה מלאה על הארגון בראשו הם עומדים וכפועל יוצא, נהנים מעצמאות רבה. זאת בעוד ראש אמ"ן כפוף לרמטכ"ל ולשר הביטחון, וסמכויות הפעלת הכוח שלו מצומצמות משלהם ותלויות באגפים אחרים בצה"ל כמו חיל האויר. אמ"ן מאידך גדול יותר ותחומי האחריות שלו רחבים יותר. הכפיפות השונה וההרכב החסר מגבילים את היכולת לקבל בוור"ש החלטות ביטחוניות ברמה הלאומית. ההחלטות המשמעותיות מתקבלות בוור"ש המורחב בראשותו של רה"מ בו משתתפים, לצד ראשי הארגונים גם שר הביטחון והרמטכ"ל. הרכב הוור"ש המורחב ובכירותו, מאפשרים לקיים בו הערכת מצב ולגזור ממנה החלטות בכל תחומי הפעלת הכוח. כך העיד תמיר פרדו ראש המוסד בעבר שהוור"ש המצומצם הלך ודעך בתקופתו משום שההחלטות החשובות התקבלו בוור"ש המורחב, כך גם העידו ראשי המוסד בעבר נחום אדמוני ודני יתום.[17]
זאת ועוד, החלטות שיש בהן השלכות בתחומים שמעבר לגבולות הקהילה מתקבלות בפורומים אחרים, בהשתתפות נציגי גופים שאינם מיוצגים בוור"ש, כמו משרד החוץ, משטרת ישראל ואגפים נוספים בצה"ל. ככל שהממשק המקצועי בין גופי הקהילה התרחב, נבנו מסגרות נוספות לתיאום ואלו מאפשרים קבלת החלטות בזמן אמת. הדבר נכון גם לראשי הארגונים שמעדיפים לעיתים לקבל החלטות בפגישות העבודה העיתיות שיש להם עם רה"מ, בלא להידרש להיוועצות עם עמיתיהם. כך קרה שתכולות הוור"ש הצטמצמו עם השנים לדיון בתחום המבצעי-סיכולי בלבד וגם אז כשלב מקדים לקראת דיון בוור"ש המורחב.[18]
לסיכום, הוור"ש התחילה כחלק מניסיון למסד מנגנון על קהילתי מסודר ושיטתי. הניסיון נתקל בכוחות חזקים ומשפיעים שהתנגדו למיסוד והעדיפו מבנה רופף ומבוזר שהקנה להם עצמאות רבה ויכולת ושליטה בקווים קצרים יותר. העובדה שהוור"ש שרדה במשך השנים מבטאת את הצורך שהיה בה לתיאום בין הארגונים ובינם לבין הדרג המדיני. אלא שהמציאות השתנתה ופונקציית התיאום מקבלת מענה בדרכים שונות ומגוונות, שלא היו קיימות בעת הקמתה. למרות זאת, הוור"ש לא הותאמה לשינויים שחלו בסביבת הקהילה ולכן איבדה חלק ניכר מהרלוונטיות ומיכולת ההשפעה שלה. תחומי העיסוק בה הצטמצמו לעיסוק בנושאים מבצעיים טקטיים בהם קל יחסית להגיע להסכמות והיא לא עומדת בייעודה בכל הקשור לטיפול בסוגיות עומק עקרוניות, או לפתרון מחלוקות בין ארגוניות. במבט רחב יותר, הוור"ש מהווה ביטוי לתרבות האסטרטגית של קהילת המודיעין ולתופעות רוחב שהן חלק מהתרבות הזו – העדפה של הסכמות נקודתיות על פני פתרונות מבניים ושיטתיים, התבססות על הסדרות, יחסים בין אישיים וקשרים בלתי פורמאליים, על פני רפורמה תשתיתית ויסודית. קהילת המודיעין הישראלית נמצאת בעיצומו של תהליך של תחקיר וחשבון נפש לאחר כישלון ה-7 אוקטובר. תהליך זה יכול וצריך להוביל גם לרפורמה מקיפה בקהילת המודיעין כולה. חלק משמעותי ברפורמה שכזו יצטרך לעסוק בקומת הניהוג של הקהילה ובתוכה ור"ש. במסגרת זו יש טעם לבחון מה היה חלקה של הוור"ש בתהליכים שהובילו לכשל ואילו פתרונות מבניים ותהליכיים יתאימו באופן המדויק ביותר לאתגרים העתידים של הקהילה כולה.
[1] הראל, איסר. בטחון ודמוקרטיה. עידנים, 1989, עמ' 217.
[2] רוסט, אורי ושי רז. מלשכה למוסד. הוצאת משרד הבטחון, 2025, עמ' 25.
[3] הראל, ע"ע 217-222.
[4] רוסט ורז, ע"ע 36-39; סימן-טוב, דודי. ראשית קהילת המודיעין בישראל: מתחים, ועדות וניצנים של שינוי. מבט מל"מ, גיליון 70, 2014, ע"ע 72-73.
[5] רוסט ורז, ע"ע 313-318.
[6] הראל, שם; רוסט ורז , ע"ע 25-27.
[7] גילון, כרמי. שב"כ בין הקרעים. ידיעות אחרונות, 2004, ע"ע 378-379.
[8] כך למשל ראו המלצות לשינויים מבניים שכאלו בדוחות של ועדות שטייניץ (2004) ומרידור (2005).
[9] טל שרון. זירת רצועת עזה: אחריות וגבולות גזרה בקהילת המודיעין הישראלית, מערכות, 2025.
[10]; הכוונה למסמך המגנא-כרטא שנכתב בשנת 2004 ואושר על ידי רה"מ שרון בינואר 2005.
[11] אמירה לם. הצצה נדירה למהפכה שמחולל ראש השב"כ נדב ארגמן.(31 באוגוסט, 2018). ידיעות אחרונות.
[12] גילון, עמ' 380; היבטים על יחסי הגומלין שבין גופי המחקר שבקהילת המודיעין, באתר מבקר המדינה, 50א' משנת 1999, עמ' 280; ראיון עם ראש אמ"ן לשעבר אלוף (מיל') אהרון זאבי, מתאריך 7 ספט' 2025.
[13] גילון, ע"ע 380-381.
[14] גילון, שם.
[15] בטאט, שמעון. המזכיר הצבאי, החומר השחור ומחדל המודיעין. זמן ישראל, (אוקט' 2023).
[16] חוק המטה לביטחון לאומי באתר המל"ל, סעיף 7; דוח מבקר המדינה באתר מבקר המדינה, יוני 2011.
[17] ראו מבט מל"מ, גיליון 86, 2020, ע' 12; ראיון עם תמיר פרדו מתאריך 29 ספטמבר, 2025.
[18] ראיון עם תמיר פרדו.
